Resumo: A capacidade governativa como fator de democratização do Estado envolve políticas e práticas informacionais, especialmente no quadro da sociedade informação. Iniciativas como o governo eletrônico sugerem novas possibilidades na gestão do Estado, sua transparência e accountability. Tais processos apresentam características distintas em países centrais e periféricos. Nestes últimos, constata-se uma aparente contradição entre os projetos de Sociedade da Informação e a precariedade informacional do Estado.
Palavras chave: Governança, Governabilidade, Governo Eletrônico, Capacidade Governativa, Sociedade da Informação

Abstract: Governance is an important aspect to the democratic State with many consequences in the practice and information policies, especially within the information society. Initiatives as eletronic government suggest new possibilities in State management , transparency and accountability. These processes have different characteristics in central and peripheral countries, where we found an evident contradiction between information society projects and the informational weakness of the State.
Keywords: Governance, Governableness, Electronic Government, Governance Capacity, Governability, Information Society
 

Uma grande diversidade de conceitos e princípios norteiam os projetos políticos que se estruturam em vários países em torno da chamada Sociedade da Informação. De maneira geral, um aspecto inerente à complexidade desse processo histórico tende a não ser suficientemente contemplado: a dimensão informacional do Estado e suas implicações na capacidade governativa. Esta situação mostra-se especialmente inquietante quando constatamos que os diversos projetos de Sociedade da Informação contam - em maior ou menor grau - com o Estado como um dos seus principais promotores e campo privilegiado de articulação de iniciativas. Provavelmente um dos elementos a marcar as diferenças entre projetos de Sociedade da Informação como os da União Européia, Estados Unidos e países periféricos seja a forma pela qual, nestes distintos quadros históricos, o Estado configurou-se como campo informacional, além de como políticas e estruturas de informação fornecem elementos à capacidade governativa. Isto sugere, em especial no caso de países periféricos, uma aparente contradição entre os projetos de Sociedade da Informação e a precariedade informacional de um dos seus atores fundamentais: o Estado. Daí derivam questões cuja superação envolve o reconhecimento do caráter informacional do Estado e de como tal atributo expressa-se ou não em políticas públicas de informação, favorecendo ou dificultando a capacidade governativa.

A literatura recente sobre o Estado e políticas públicas revela freqüentemente o uso de dois conceitos: governabilidade e governança, considerados aspectos distintos e complementares, configuradores da ação estatal.

Governabilidade diz respeito "às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade" (Diniz, 1996, P. 12.13) tais como a forma de Governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, etc.

Governança refere-se à capacidade governativa em sentido mais amplo "envolvendo a capacidade da ação estatal na implantação das políticas e na consecução das metas coletivas", incluindo "o conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade" (Diniz, 1996, p. 12-13).

A capacidade política de governar ou governabilidade derivaria da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governança seria a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de um governo de implementar políticas.

Como assinala Costa (1998), "na formulação do Banco Mundial, governance é definida originalmente como a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais tendo em vista o desenvolvimento" . O conceito de governance seria, nessa visão, distinto do de governabilidade "que descreve as condições sistêmicas de exercício do poder em um sistema político".

Santos sugere ser irrelevante tentar distinguir os conceitos de governance e governabilidade e propõe, "para fins analíticos", o termo capacidade governativa.

Reconhecida a riqueza deste debate, observa-se como a questão informacional mostra-se aí presente, ainda que nem sempre claramente explicitada pelos seus formuladores e responsáveis pelas políticas públicas associadas à esta perspectiva . Por outro lado, o debate parece ainda incipiente no campo da ciência da informação.

As reflexões sobre capacidade governativa vêm à tona quando se analisam tentativas bem sucedidas ou fracassadas de reforma do Estado em alguns países. Tais experiências apresentam aspectos comuns, conforme discussões durante o II Fórum Global para debater o Estado democrático e a governança no século XXI [2]:

1. Inadequação do papel do Estado e do desenho do setor público diante dos cenários, em constante mutação, de globalização, desenvolvimento tecnológico e reestruturação produtiva;
2. Crise fiscal associada ao déficit público, à dívida externa e ao desempenho insatisfatório das empresas públicas;
3. Padrões de demanda mais exigentes e complexos por parte dos cidadãos;
4. Efeitos perversos da ação do Estado causados pelo patrimonialismo, clientelismo e corrupção;
5. Reconhecimento de que a esfera pública não se limita à esfera estatal, incluindo as ações de cunho público promovidas pela sociedade civil;
6. Provisão inapropriada de serviços pelo sistema de proteção social – envolvendo tanto a exclusão de segmentos expressivos da população quanto a inadequação dos serviços prestados.

Ao longo do debate no II Fórum Global, emergiram princípios de uma agenda para o Estado democrático e a governança no século XXI. Foi enfatizada, em especial, a revalorização da política e a buscar do bem estar com o conjunto de atores sociais, de modo a se recuperar a credibilidade dos governos, da administração pública e das instituições democráticas. Tal perspectiva demanda o desenvolvimento da capacidade institucional do Estado para a sua atuação . Isto exige um modelo de gestão pública com características nas quais o fator informacional é evidente:

• Adequação da arquitetura organizacional do Estado com aprimoramento da prestação de serviços universais associados aos direitos de cidadania;
• Avaliação permanente das políticas públicas e seus resultados, de modo a possibilitar o seu controle estratégico;
• Orientação para o cidadão-usuário e simplificação de procedimentos, regulações e legislação;
• Ampliação da autonomia de gestão dos agentes públicos mediante o estabelecimento de relações contratuais baseadas em resultados e requisitos de accountability;
• Transparência nas ações e decisões, assim como acessibilidade plena às informações públicas, possibilitando o desenvolvimento de mecanismos de controle social;

• "Se ha prestado mucha atención a la racionalidad técnica-instrumental como condición de la eficiencia de las intervenciones. Este es un enfoque necesario, pero por sí solo limitado, lo que explica tantas experiencias fracasadas de reforma del Estado.

• Se ha prestado muy poca atención a las condiciones políticas de la eficiencia de las intervenciones del Estado".

• "En democracia las políticas públicas son más sensibles a las demandas de los ciudadanos, procesan, agregan y responden mejor a esas demandas.

• En democracia el Estado y las políticas públicas tienen el mínimo de autonomía en relación a intereses particulares o ... a mayor democracia menos clientelismo, corporativismo y nepotismo, que son todas formas de "privatización" se las políticas públicas.

• En democracia se tienen las condiciones institucionales básicas para absorver con eficiencia las nuevas técnicas de la gestión y el intrumental de la tecnología de la información. Sin esas condiciones las nuevas formas de gestión, más empresariales por ejemplo, y la tecnología de la información, pueden conducir a situaciones más desastrosas. (grifo nosso)".

Reconhece-se, neste debate, a crescente importância nas agendas dos Estados conferida à realidade da economia e da sociedade da informação e do conhecimento.

1. Apoio público à difusão do acesso às novas tecnologias com foco em segmentos sociais mais vulneráveis;
2. Regulação do setor, em especial no que se refere a conteúdo, segurança e privacidade e informações de interesse público;
3. Uso exemplar de tecnologia da informação com suporte à evolução tecnológica;

A noção de "governo eletrônico" é ainda emergente, derivada mais da experiência de alguns governos de países centrais que da pesquisa acadêmica, carecendo ainda de verticalização teórica. Em linhas gerais, o governo eletrônico expressa uma estratégia pela qual o aparelho de Estado faz uso das novas tecnologias para oferecer à sociedade melhores condições de acesso à informação e serviços governamentais, ampliando a qualidade desses serviços e garantindo maiores oportunidade de participação social no processo democrático.

Considera-se que o governo eletrônico pode ampliar a efetividade dos governos em quatro aspectos:

• Será mais fácil para a sociedade ter suas perspectivas consideradas pelos governos na (re)definição de políticas públicas;
• A sociedade poderá obter melhores serviços das organizações governamentais, por exemplo, através de atividades desenvolvidas on-line;
• A sociedade contará com serviços mais integrados porque as diferentes organizações serão capazes de se comunicar mais efetivamente entre si;
• A sociedade será melhor informada porque poderá obter informação atualizada e compreensível sobe o governo, leis, regulamentos, políticas e serviços

O "governo eletrônico" foi discutido no seminário "Estado Democrático e Governança no Século 21", durante o 2º Fórum Global, em Brasília. Neste Seminário ficou evidenciado que não é possível reduzir os desafios da modernização tecnológica e da governança à disseminação de novas tecnologias da informação. Da mesma forma, destacou-se que o conceito de governança inclui muito mais que o uso da Internet ou a disseminação de quiosques eletrônicos em repartições públicas. A maior premência, neste sentido, seria levar a burocracia a mudar sua cultura, assumindo como objetivos maiores a transparência, o diálogo permanente com a sociedade civil e o aprofundamento da noção de cidadania.

Em muitos países, em especial no Brasil, esses objetivos estariam distantes do cotidiano do setor público, em várias esferas e escalões.
Verificou-se que, além da criação de sites para ministérios e agências, é urgente ampliar espaços de participação social nos processos decisórios, criando e aperfeiçoando instrumentos de medida da qualidade dos serviços e da satisfação dos cidadãos.

As atuais condições sócio-técnicas do capitalismo ressaltam a histórica desigualdade na ordem internacional da informação. No entanto, favorecem e simultaneamente exigem que em países como o Brasil o Estado defina e implemente estratégias que ampliem a sua capacidade governativa, sob pena de comprometer espaços hegemônicos nacionais e internacionais. Não por acaso, o conceito de governança tem no Banco Mundial uma das suas fontes promotoras. Neste quadro, a informação e os recursos que envolve alimentam projetos políticos cuja configuração implica necessariamente a participação da sociedade civil. Ao contrário, corre-se o risco de se forjar uma neo-tecnoburocracia, amparada fortemente na tecnologia como instrumento de poder e numa retórica politicamente correta, porém socialmente insulada. As possibilidades de se evitar tal tendência encontram-se potencializadas na ação dos próprios atores presentes nesta cena: governos, organizações da sociedade civil, universidades, etc. Somam-se à esta cena, singularidades histórico-sociais de cada país. No caso brasileiro, as políticas públicas nacionais de informação, se efetivamente desenhadas como instrumentos de democratização do Estado e de ampliação da capacidade governativa, talvez encontrem no plano local e no bojo do redesenho do pacto federativo o seu território mais eficaz de implementação.


Notas

[1] Considera-se “accountability” o conjunto de  mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição pública das políticas públicas". Quanto maior a possibilidade dos cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-los apropriadamente, mais accountable é um governo. Trata-se de um conceito fortemente relacionado ao universo político administrativo anglo-saxão.

[2] Evento realizado em Brasília de 29 a 31 de maio de 2000.

Referências bibliográficas